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中國天然氣改革仍需“摸著石頭過河”
文章來源 : 中國工業新聞網 發布時間 :2019年06月13日 13:45分享到:

■ 中國工業報 余 娜

  

  ■中國天然氣市場體系的特殊基礎和巨大規模,決定了世界上沒有任何一種既有的改革模式可供中國直接套用。 “設計好合適的中國天然氣市場結構與組建獨立的國家油氣管網公司同樣重要。”

  ■良好的市場結構設計,將有助于加速建立公平競爭市場體系的進程。推進天然氣市場化改革的進程中, “摸著石頭過河”依然有意義,應鼓勵地方先行先試。而建立一個開放、競爭的上游市場也是推進中國天然氣市場體系建設的必要條件之一。

  

  “沒有良好的市場設計,單靠成立獨立管網或競爭環節和壟斷環節的分離,未必能實現政策設計的目標。”國際能源署署長高級顧問楊雷說。

  日前,楊雷所在的國際能源署 (IEA)在京發布了一份全新報告——《天然氣市場化改革——國際經驗要點及對中國的啟示》 (以下簡稱報告)。報告指出,過去幾年,中國啟動了天然氣市場化改革并取得了較大進展,這些進展包括:放松價格管制、第三方公平準入和正在進行的基礎設施與銷售業務分離等。

  不過,中國天然氣市場體系的特殊基礎和巨大規模,決定了世界上沒有任何一種既有的改革模式可供中國直接套用。 “設計好合適的中國天然氣市場結構與組建獨立的國家油氣管網公司同樣重要。”

  

市場體系設計至關重要

  當前,由于中國尚未建立完全市場化的天然氣體系,天然氣價格仍受政府制定的城市門站價影響。與此同時,上游競爭仍然非常有限,包括管道和液化天然氣接收站在內的基礎設施,缺乏互聯互通阻礙了的第三方公平準入的全面實施。此外,地方管網系統的復雜性,也成為天然氣市場化改革面臨的又一挑戰。

  報告指出,與美國和英國相似,中國在推進天然氣市場化改革的過程中,同樣需要面對過渡期對長期合同的處理和利益再分配等問題。而良好的市場結構設計,將有助于加速建立公平競爭市場體系的進程。

  “世界兩大成熟天然氣市場——基于物理交易中心市場體系設計的美國天然氣市場體系,和基于虛擬交易中心市場體系設計的歐洲天然氣市場體系的成功經驗,對中國具有很好的借鑒意義。例如,在中國正在進行的管輸和銷售分離改革基礎上加快推動建立若干區域虛擬交易中心,具有一定的可行性和現實意義。”楊雷說, “此外,還要鼓勵地方市場交易中心建設試點。”

  在其看來,推進市場化改革的進程中,“摸著石頭過河”依然有意義,應鼓勵地方先行先試。中國的天然氣市場規模龐大,根據國際經驗,市場化發展存在普遍的區域與行業不平衡,在天然氣資源或者消費大省,也很有可能率先形成國際認可的天然氣市場價格指數。

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上游市場建設是必要條件之一

  楊雷強調,提高市場透明度和數據可信度,對于建立市場主體間的信用至關重要,這對于防止托運商歧視、鼓勵進入市場和有序競爭及確保行業高效運行十分關鍵。

  “美國和歐盟在信息透明度方面的很多經驗值得中國學習。在管道等基礎設施與銷售業務分離的過程中,運營方必須披露足夠的信息。”楊雷說。

  值得一提的是,在第三方公平準入方面,管道等基礎設施與銷售業務分離將是對天然氣管網和液化天然氣 (LNG)接收站實施第三方公平準入的前提。中國正在推進的基礎設施分離為第三方公平準入創造了基本條件,但仍需要正確選用相關政策工具才能保證改革順利進行。

  對此,報告建議,可采用 “托運商”機制、容量分配機制和調度管理辦法。其中,托運商機制將有助于捋清天然氣輸配環節中的各方責任,從而更易實施有效監管;容量分配機制和調度管理辦法主要解決一級容量市場的規則問題。

  報告同時強調,建立一個開放、競爭的上游市場也是推進中國天然氣市場體系建設的必要條件之一。多種方式可以促進上游競爭,如向非國有企業開放更多的天然氣區塊和相關數據;建立天然氣儲量交易機制,加快天然氣產量增長步伐;發展頁巖氣、生物天然氣、煤層氣和氫氣等有潛力的多元化資源等。

  “通過強制天然氣分配措施,也是在上游市場未全面開放時提前創造供應端競爭的一種選擇。這要求現有企業必須通過拍賣或雙邊協商的方式,將一定比例的供應能力轉售給競爭對手。通過大工業用戶等下游用戶帶動的方式,可增加市場主體的數量和活躍程度,也是促進市場化改革的一種間接手段。”楊雷表示。

  監管能力提升迫在眉睫

  一場成功的市場化改革離不開獨立的監管機構。政府是天然氣市場化改革過程中的主導力量,而改革能否取得實質性進展,則很大程度上依賴于是否能夠嚴格執行法律、法規和相關的市場規則。其中,監管機構發揮的作用至關重要。

  報告指出,隨著中國天然氣行業市場化程度的不斷提高,其對監管能力提升要求也日益迫切,應盡快建立一支人員充足、專業化的監管隊伍,從而嚴格執行市場規則、提升市場透明度,確保中國天然氣市場價格信號的客觀性。

  “好的市場化離不開好的監管。我們希望能在下一步的工作中配合政府,把監管能力和辦法進一步參照國際經驗。例如美國加州公共事業監管局人數高達上千人,這種能力我們也需要具備。”楊雷坦言。

  對此,埃克森美孚中國天然氣市場營銷總裁梁美寶深有感觸。在其看來,盡管后續成立了國家管網公司,但如果沒有市場的監管指導,不一定能改變目前的管網現狀。“沒有好的監管制度,可能對新的投資造成問題。應把每個問題研究好,這是政府的角色,也是監管部門的責任。”梁美寶說。

  同樣強調監管重要性的,還有國務院發展研究中心市場經濟研究所副所長鄧郁松。他認為,只有理清監管當前所處的階段和市場結構,監管才有意義。

  “我個人認為,推進天然氣市場化改革,固然需要進一步明確監管的主體、范圍和內容,但更重要的是解決好整個銷售和輸送兩種業務捆綁的問題。這一問題解決后,我們才可能在整個天然氣市場化改革中迎來更大的突破。”

  他坦言,在目前天然氣輸送業務和銷售業務捆綁在一起的情況下,監管能發揮的效用將非常有限。 “英國BG公司將銷售業務和管輸業務剔除之后,才看到了明顯的下降。但他們走了很長的彎路,很重要的教訓就是銷售和輸送業務分離的時間太晚了。”鄧郁松如是說。

  

編輯 : 王大慶
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